Kommunen kriegen mehr Kompetenzen

Im Jahr 2014 war eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Stärkung der Kommunen in der Pflege eingesetzt worden. Das PSG III sollte deren Empfehlungen in Artikel 1 des Gesetzes umsetzen.1 Im Kern werden die Beratungsmöglichkeiten der Kommunen ausgebaut. So können Pflegebedürftige künftig Beratungsgutscheine der Pflegekassen für ihre Pflegeberatung nach § 7?a auch bei kommunalen Beratungsstellen einlösen. Darüber hinaus erhalten die Kommunen ein Initiativrecht zur Einrichtung von Pflegestützpunkten. Dies begrüßt der Deutsche Caritasverband, da er sich stets für mehr Kompetenzen der Kommunen in der wohnortnahen Beratung der Pflegestützpunkte eingesetzt hat. Das Gesetz sieht zudem ein grundsätzliches Recht der Kommunen auf Übertragung der Pflegeberatungsbesuche nach §?37 Abs. 8 vor, das heißt, die Kommunen bekommen das Recht auf Durchführung der Pflegeberatungsbesuche von den Kassen auf sich übertragen. Voraussetzung ist, dass die Kommunen Mitarbeiter(innen) mit entsprechenden pflegefachlichen Kompetenzen aufweisen.

Auch den Landespflegeausschüssen kommt eine neue Rolle zu. Sie können Ausschüsse zur sektorenübergreifenden Zusammenarbeit in der pflegerischen und medizinischen Versorgung von Klient(inn)en bilden. In den Ausschüssen sitzen die Pflege- und Krankenkassen, die Vertreter(innen) der kassenärztlichen Vereinigungen sowie der Landeskrankenhausgesellschaft. Außerdem können sie regionale Ausschüsse einrichten, die über Fragen der Pflegeversicherung auf der Kreisebene beraten. Aufgabe der jeweiligen Ausschüsse ist es, Empfehlungen festzulegen, die die pflegerische ­Infrastruktur gewährleisten. Diese Empfehlungen sollen beim Abschluss von Versorgungs-, Rahmen- und Vergütungsvereinbarungen einbezogen werden.

Der Deutsche Caritasverband begrüßt die Stärkung der Planungs- und Steuerungskompetenzen der Kommunen ausdrücklich, wie beispielsweise beim Abschluss von Versorgungsverträgen. Empfehlungen zur Steuerung der Vergütungsvereinbarungen lehnt er jedoch als unzulässigen Eingriff zur Selbstverwaltung ab, der nur dem Zwecke dient, Kosten zu sparen. Um eine gut aufeinander abgestimmte medizinische und pflegerische Versorgung sicherzustellen, ist es unerlässlich, in der Koordination, Vernetzung, Planung und Steuerung die Expertise der sozialräumlich agierenden Akteure wie der Wohlfahrtsverbände sowie der Betroffenenverbände einzubinden. Deren Beteiligung fehlt im vorliegenden Gesetz vollständig.

Im Gesetzentwurf steht allein das Steuerungselement im Vordergrund. Gestaltung erfolgt durch ein bloßes Verlagern von Beratungsaufgaben, die bisher Pflegekassen und gegebenenfalls Pflegedienste erfüllt haben, auf die Kommunen. Das zeigt sich auch in den Modellvorhaben zur kommunalen Beratung Pflegebedürftiger und ihrer Angehörigen. Die für die Hilfe zur Pflege zuständigen Träger der Sozialhilfe können bei der obersten Landesbehörde nach § 123 ein Modellvorhaben zur Übertragung von Aufgaben der Pflegeberatung nach den §§ 7?a bis 7?c, zum Pflegeberatungseinsatz nach § 37 Abs. 3 und zu Pflegekursen nach § 45 beantragen. Aus Sicht der Caritas bringt die reine Verlagerung von Beratungskompetenzen auf die Kommunen den Betroffenen keinen Mehrwert. Dieser entsteht erst, wenn die kommunale Infrastruktur mit den in den Kommunen vorhandenen Beratungsleistungen verknüpft wird, wie etwa der örtlichen Altenhilfe oder der Eingliederungshilfe. Dieses Element der Vernetzung ist im Gesetzentwurf strukturell zu schwach ausgeprägt.

Insgesamt können 60 Modellvorhaben bewilligt werden. Dabei muss die Hälfte aller bewilligten Vorhaben von Kommunen ohne mehrjährige Beratungserfahrung getragen werden. Das ist ausdrücklich zu begrüßen, da sich ansonsten nur gut aufgestellte Kommunen bewerben würden. Der Beitrag der Pflegekassen in Form von sächlichen, personellen und finanziellen Mitteln darf den Aufwand, der entstehen würde, wenn die Pflegekassen die Aufgaben selbst übernehmen würden, nicht übersteigen. Sofern die Kommune für die Pflegeberatung nach § 37 Abs. 3 Pflegedienste einsetzt, die diese Aufgabe schon bisher übernommen haben, ist diese Leistungserbringung allen Pflegediensten zu ermöglichen. Modellvorhaben können bis zum 31. Dezember 2019 beantragt werden; sie werden wissenschaftlich evaluiert.

Zweierlei Aufgaben: Pflege und Eingliederungshilfe

Aufgrund des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und der Einführung der pflegerischen Betreuungsmaßnahmen war es unumgänglich, die Schnittstelle zwischen Pflegeversicherung und Eingliederungshilfe zu regeln. Der Referentenentwurf und der Kabinetts­entwurf hatten für das häusliche Umfeld noch den Vorrang der Leistungen der Pflegeversicherung vor der Eingliederungshilfe vorgesehen - es sei denn, bei der Leistungserbringung stehe die Erfüllung der Aufgaben der Eingliederungshilfe im Vordergrund. Die Regelung wurde von der Caritas und vielen anderen Verbänden scharf kritisiert. Zum einen hätte sie viele Auslegungsfragen nach sich gezogen, wie zum Beispiel: Wann liegt der Schwerpunkt der Aufgabenerfüllung bei der Einglie­derungshilfe? Vor allem jedoch hätte sie zu einem ­Verschiebebahnhof von Leistungen der Eingliederungshilfe in die Pflegeversicherung geführt, denn an der Schnittstelle der Betreuungsleistungen hätte sich der Eingliederungshilfeträger immer auf den Vorrang der Pflegeversicherung berufen. In den parlamen­tarischen Beratungen wurde der von der Caritas ge­forderte und bisher geltende Gleichrang von Pflegever­sicherung und Eingliederungshilfe in § 13 Abs. 3 wiederhergestellt, mit der Begründung, dass Pflege und Eingliederungshilfe auch nach der Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs grundsätzlich unterschiedliche Aufgaben zu erfüllen haben.

Pflicht zur Kooperation

Die bislang in § 13 Abs. 4 vorgesehene Soll-Regelung zur Kooperation von Pflegeversicherung und Eingliederungshilfe wird nun verpflichtend: Nach dem neuen § 13 Abs. 4 hat der Träger der Eingliederungshilfe die Leistungen der Pflegeversicherung auf der Grundlage des Leistungsbescheids der Pflegekasse zu übernehmen. Die Pflegekasse hat dem Träger der Eingliederungshilfe die Kosten für die von ihr zu tragenden Leistungen zu erstatten. Dazu ist mit Zustimmung des Leistungsberechtigten eine Vereinbarung zu treffen. Näheres zu den Modalitäten der Leistung und Kostenerstattung ist in einer Empfehlung zwischen dem Spitzenverband Bund der Pflegekassen und der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger bis zum 1. Januar 2018 in einer Empfehlung zu beschließen.

Aus Sicht der Caritas gibt die Neuregelung dem Eingliederungshilfeträger große Steuerungsmöglichkeiten in der Leistungsgestaltung, da er das Geld der Pflegeversicherung erhält. Umso wichtiger ist es, dass in § 13 Abs. 4?a ergänzend geregelt wird, dass die Pflegekasse bei einem Zusammentreffen der Leistungen der Eingliederungshilfe und von Pflegeleistungen beratend in das Teilhabe- beziehungsweise Gesamtplanverfahren der Eingliederungshilfe einzubeziehen ist, um die zu schließende Vereinbarung zwischen Eingliederungshilfeträger und Pflegeversicherung vorzubereiten. Für eine solche Regelung hatte sich der Deutsche Caritasverband eingesetzt. Alle Regelungen zur Schnittstelle werden bis zum 1. Juli 2019 evaluiert.

Ebenso konnte verhindert werden, dass der Anwendungsbereich von § 43?a SGB XI auf ambulant betreute Wohngruppen ausgeweitet wird. Der Referentenentwurf hatte vorgesehen, dass die Pflegekasse für pflegebedürftige Menschen in ambulant betreuten Wohngruppen, die dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz (WBVG) unterliegen, nur noch einen Zuschuss von maximal 266 Euro an den Eingliederungshilfeträger bezahlt. Dem WBVG unterliegen ambulant betreute Wohngruppen, wenn ein und derselbe Anbieter sowohl den Wohnraum stellt als auch die Fachleistungen erbringt und wenn diese Leistungen untrennbar miteinander verknüpft sind. Die Regelung des § 43?a wird nach dem Gesetzesbeschluss jedoch nur auf solche anbieterverantworteten Wohngruppen angewandt, die zusätzlich das Merkmal einer vollstationären Gesamtversorgung erfüllen.

Das Gesetz beseitigt Unklarheiten

Darüber hinaus stellt das Gesetz auch Regelungen klar, die in der Praxis zu Problemen geführt haben. So wird festgelegt, dass es für die Inanspruchnahme der zusätzlichen Betreuungs- und Entlastungsleistungen nach § 45?b keines gesonderten Antrages mehr bedarf. Da einige Pflegebedürftige aufgrund der fehlenden Möglichkeiten, ihre Ansprüche geltend zu machen, Leistungen nach § 45?b noch nicht ausgeschöpft haben, erhalten sie bis zum 31. Dezember 2017 die Möglichkeit, Mittel, die im Zeitraum von Januar 2015 bis Dezember 2016 noch nicht abgerufen wurden, einzusetzen. Außerdem wird sichergestellt, dass auch Personen im Pflegegrad 1 Anspruch auf den Wohngruppenzuschlag nach § 38?a haben.

Der Gesetzentwurf enthält im Nachgang zum PSG II weitere Besitzstandsregelungen, die gewährleisten sollen, dass sich niemand durch die Überleitung ins neue System schlechter stellt. Dies betrifft den Eigenanteil bei Kurzzeitpflege und beim Wechsel des Pflegeheims. Außerdem erhalten Einrichtungen, die im Rahmen der Auffangregelung übergeleitet wurden und keine neue Pflegesatzvereinbarung abgeschlossen haben, die Möglichkeit, ihre Personalausstattung zu verbessern, ohne dass die Kosten dafür zulasten ihrer Bewohner gehen.

In Artikel 2 des Gesetzes werden die Regelungen der Hilfe zur Pflege an den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und dessen leistungsrechtliche Folgen angepasst. Die Sozialhilfeträger sind künftig bei ihren Entscheidungen über Hilfeleistungen an den Beschluss der Pflegekasse gebunden. Im Unterschied zum bestehenden Gesetzestext werden die einzelnen Leistungen der Hilfe zur Pflege übersichtlich gegliedert.

Großes Manko der Regelungen der Hilfe zur Pflege ist, dass Menschen im Pflegegrad 1 im Unterschied zur heutigen Pflegestufe 0 keine bedarfsdeckenden Leistungen mehr erhalten. Pflegebedürftige, die den Pflegegrad 1 nicht erreichen, erhalten gar keine Leistungen mehr. Der Gesetzgeber hat es ebenso versäumt, die Leistungslücke für nicht versicherte, im Pflegeheim lebende Personen im Hinblick auf Leistungen der zusätzlichen Betreuung und Aktivierung zu schließen. Trotz vielfältiger Interventionen der Caritas im parlamentarischen Verfahren und im Vorfeld dazu wurden in diesen drei Punkten keine Verbesserungen des Gesetzentwurfs erreicht. Es gilt nun zu beobachten, welche sozialen Problemlagen an diesen Stellen entstehen. Und: Nach dem Gesetz ist vor dem Gesetz.

Anmerkung
1. Siehe dazu Fix, E.: Kommunen könnten Schlüsselrolle in der Pflege spielen. In: neue caritas Heft 15/2016, S. 18-21.