Zwischen Pragmatismus und Bescheidenheitsfalle

Beginnen wir mit einer brutal daherkommenden These: Wenn du merkst, dass du ein totes Pferd reitest, dann steig ab. Lass es sein. In dieser Kürze könnte man eine durchaus plausible Empfehlung an die Träger der öffentlichen Beschäftigungsförderung auf den Punkt bringen. Das Ziehen der Exit-Option ist angesichts des doppelten Dilemmas der Beschäftigungsträger keine von vornherein zu verwerfende Variante: Zum einen sind die Träger öffentlich geförderter Beschäftigung konfrontiert mit erheblichen, in diesem Umfang und in der Kürze der Zeit noch nie dagewesenen Einsparungen auf der Mittelseite – und das in Verbindung mit einer „Instrumentenreform“, die zu weiteren massiven Restriktionen ge­führt hat.

Zum anderen sind die Träger von „Ein-Euro-Jobs“ oder anderen arbeits­markt­politischen Maßnahmen einer überwiegend negativen Berichterstattung in den Medien ausgesetzt, die bis weit in Politik und Wirtschaft ausstrahlt. Dabei reichen die Kritik-Koalitionen von den Linken bis hinein in das Ständewesen der Wirtschaft, also vor allem die Kammern, die in öffentlich geförderter Be­schäftigung oftmals und immer noch nur Teufelszeug sehen. Während jedoch die Argumentationslinien vor allem bei den Wirtschaftsverbands-Funktionären hinsichtlich der angeblichen Verdrängungs- und Verzerrungseffekte, den „ersten“ Arbeitsmarkt betreffend, schon in der „Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen-Welt“ der 1980er Jahre vorgetragen wurden und sich seitdem kaum verändert haben, sind die fatalen Auswirkungen einer sich zurzeit auskristallisierenden Berichterstattung in weiten Teilen der Medien von besonderer (negativer) Relevanz: Ge­meint ist die sich verselbstständigende Wahrnehmung einer an­geblichen „Ar­beits­losenindustrie“, in der Träger unter dem Mantel vorgeblicher Wohltätigkeit Ge­schäfte machen und nur aus diesem Grund Maßnahmen für Arbeitslose fordern. Letztendlich verdichtet sich in diesem mehr als kritischen Blick auf die Träger von Beschäftigungsmaßnahmen die seit einigen Jahren zunehmende Veränderung der Sichtweise auf wohlfahrtsverbandliches Handeln insgesamt. In den Begriffen von „Arbeitslosenindustrie“ bis „Sozialmafia“ spiegelt sich eine partiell sogar feind­selige Sicht auf die Sozialwirtschaft.

Überbordende Arbeits­gelegenheiten als Altlast

Unabhängig von der Frage, ob die nicht gerade sehr transparente freie Wohlfahrtspflege an den Vorwürfen nicht ganz unschuldig ist, ergibt sich in der Arbeit mit und für arbeitslose Menschen eine besonders perfide Gemengelage: Viele der Vorbehalte der Medien haben ihren Ursprung in den Jahren 2008 bis Mitte 2010. Damals war tatsächlich ein massiver Einsatz der umgangssprachlich als „Ein-Euro-Jobs“ etikettierten „Ar­beits­gele­genheiten“ (und zwar in der alles dominierenden AGH-MAE¹-Variante) zu beobachten. Es darf daran erinnert werden, dass die fast ausschließliche Reduktion der öffentlich ge­förderten Beschäftigung auf diese Variante auch innerhalb der Trägerlandschaft stark umstritten war und es eine lange und schmerzhafte Debatte darüber gab, ob und wie man sich an dieser Form der Arbeitsmarktpolitik beteiligen dürfe und solle. Aus einer rein fachlichen Perspektive wurde damals – auch vom Verfasser dieses Beitrags – massive Kritik an der übermäßigen Nutzung der AGH MAE geäußert. Denn dass in den Hoch-Zeiten dieses Instruments weit mehr als 700.000 Menschen während eines Jahres in eine solche Tätigkeit eintraten – mit der durch die Vorschriften bedingten Verengung der Tätigkeitsfelder auf möglichst weit vom ersten Arbeitsmarkt liegende –, öffnete den Kritiker(in­ne)n Tür und Tor. Dabei geht es aus einer fachlichen Perspektive nicht um die Frage der Sinnhaftigkeit oder -losigkeit der AGH, sondern explizit um die fast ausschließliche Fokussierung auf dieses eine Instrument, das damit seiner Existenzberechtigung beispielsweise für arbeitstherapeutische Maßnahmen oder für den Einstieg in eine ­Förderkette beraubt wurde. Ein „angenehmer“ Nebeneffekt war da­mals sicher die Entlastung der Zahl der offiziell registrierten Arbeitslosen.

Beschäftigungsförderung lässt stark nach

Prof. Dr. Stefan Sell

Zwischenzeitlich hat sich die Lage vollständig verändert – das haben aber viele Medien schlichtweg (noch) nicht mitbekommen, so dass sie den Stand der Jahre 2009/2010 reflektieren und dann skandalisieren wollen. Man schaue sich beispielsweise nur einmal die Entwicklung der Teilnehmerzahlen aller öffentlich geförderten Beschäftigungsmaßnahmen an (s. Abbildung) Betrachtet man etwa die Veränderung der Werte von April 2010 zu April 2012, dann ergibt sich der folgende Befund: –185.321 beziehungs­weise –54 Prozent.

Eine weitere Anmerkung zur aktuellen Situation: „Die große Mehrzahl der ‚geförderten Beschäftigten‘ (72,8 Prozent im April 2012) erhält nur eine Mehraufwandsentschädigung zu ihrem Arbeitslosengeld II (einschließlich der Leistungen für Unterkunft und Heizung) (‚Ein-Euro-Jobs‘). Lediglich 27,2 Prozent (42.334) der geförderten Beschäftigten sind sozialversicherungspflichtig beschäftigt, im April 2012 bereits nahezu 60 Prozent davon im Bundesprogramm ‚Bürgerarbeit‘ mit einem in der Regel maximalen Bruttolohn von lediglich 900 Euro pro Monat.“²

Wenn man das Bundesprogramm „Bürgerarbeit“ nicht berücksichtigt, dann verschlechtern sich die Werte noch einmal: Danach waren im April 2012 sogar lediglich 13,3 Prozent der im Rahmen der Eingliederungstitel der Jobcenter geförderten Beschäftigten sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Zwei Jahre zuvor lag dieser Anteil noch bei 24,2 Prozent.

Die Daten zeigen also ein doppeltes Problem: zum einen eine gewaltige quantitative Reduktion im Handlungsfeld öffentlich geförderter Beschäftigung, die an sich schon ausreicht, um viele der oftmals eher kleinteilig aufgestellten Träger in die un­freiwillige Exit-Option zu treiben (also Insolvenz oder zu deren Vermeidung die Selbstaufgabe) – derzeit landauf, landab zu beobachten. Zum anderen ist eine weitere Qualitätsabsenkung festzustellen, wenn man denn Qualität festmacht am Anteil der „höherwertigen“ öffentlich geförderten Beschäftigung – wohlgemerkt von deren an sich schon als viel zu niedrig kritisierten Anteil an der Gesamtzahl der öffentlich geförderten Beschäftigten noch weiter abwärts.

Auswegsuche in einem Minenfeld

Wir sind am (vorläufigen) Ende eines Entwicklungsprozesses, der (von den 1980er Jahren aus betrachtet) als eine – von wenigen Unterbrechungen und zaghaften Ausbruchsversuchen abgesehen – lineare Abwertung der Beschäftigung schaffenden Maßnahmen zu beschreiben wäre. Aus heutiger Sicht erscheint die „alte Welt“ mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und den abgestuften Hilfe-zur-Arbeit-Maßnahmen im Kontext des Bundessozialhilfegesetzes trotz aller berechtigten Einzelkritik durchaus als eine Art „verlorenes Paradies“. Allerdings gab es auch damals schon eines der Grundübel der deutschen Arbeitsmarktpolitik: die fatale Stop-and-Go-Politik mit ihrer oftmals prozyklischen, die Langzeitarbeitslosigkeit letztendlich verfestigenden Wirkung.

Wie in vielen anderen Bereichen auch müssen die „Hartz-Reformen“ und das Inkrafttreten des SGB II im Jahr 2005 als historische Bruchstelle begriffen werden. Im Gefolge des Scharfstellens des SGB II wurde die Landschaft der Beschäftigung schaffenden Maßnahmen im Wesentlichen eingedampft auf die AGH und dabei ganz überwiegend auf deren „Billigvariante“ – gleichzeitig wurden sie im SGB-III-Bereich sukzessive ausgedünnt und letztlich abgeschafft.

Mit dem „Beschäftigungszuschuss“ schien es einen Ausbruch aus dieser Ab­wärtsentwicklung zu geben. Bei aller Kritik an Detailfragen markierte er einen nicht zu unterschätzenden fundamentalen Paradigmenwechsel mit den beiden Elementen: grundsätzliche Möglichkeit einer auch un­befristeten öffentlich geförderten Be­schäf­tigung und Möglichkeit, in allen ­Wirt­schaftsbereichen – eben auch am ­ersten Arbeitsmarkt – tätig zu werden. Doch auch der Beschäftigungszuschuss konnte letztlich den angedeuteten Trend einer quantitativen und eben auch quali­tativen Ent­leerung der öffentlich geförderten Be­- schäftigung nicht aufhalten. Statt als Tiger landete das Instrument recht schnell als Bettvorleger, als klar wurde, was sich aus der gegebenen versäulten Haus­halts­situation zwingend ergeben musste: Es handelt sich um ein „richtig teures“ Instrument.

Zudem kann der Beschäftigungszuschuss, anders als die AGH oder die vielen mehr oder zumeist weniger sinnvollen kurzfristigen „Bildungsmaßnahmen“, keine großen Teilnehmerzahlen generieren. Ganz im Gegenteil bindet er für eine Person möglicherweise über Jahre einen erheblichen Mittelanteil im Eingliederungstitel. Der Rückbau dieses Instruments, bevor sein Ausbau überhaupt er­folgte, war aus Binnensicht „rational“.

Die Fachdiskussion kreist seit einiger Zeit um den „Sozialen Arbeitsmarkt“, unter dem viele Konzepte subsumiert werden – und vor allem um den „Passiv-Aktiv-Transfer“ (PAT). Dieser soll einen Ausweg aus der Budgetfalle weisen, in die der Beschäftigungszuschuss bereits gelaufen ist. Allerdings gibt es auch hier einen systemischen Einwand, der jede Hoffnung auf eine Umsetzung dieses Modells außerhalb kleinerer Modellprojekte atomisiert: Solange sich die Finanzierung weiter innerhalb der Mechanik des Eingliederungstitels bewegen muss, wird jede halbwegs wertige Realisierung öffentlich geförderter Beschäftigung ebenso scheitern wie der Beschäftigungszuschuss.

Vorschlag einer Übergangslösung

Kann es angesichts der wirklich frustrierenden Rahmenbedingungen neben der Exit-Option einen Ansatzpunkt geben für einen Verbleib in dem Handlungsfeld? Wie könnte ein halbwegs erträgliches und vertretbares Arrangement aussehen? Hier die wichtigsten Komponenten eines solchen Übergangsmodells – Übergang, weil in der Hoffnung darauf, dass in absehbarer Zu­kunft Vernunft und Praxis Einzug halten in die Arbeitsmarktpolitik:

• Definition einer absolut engen Zielgruppe, um von vornherein jegliches Creaming³ auszuschließen. Hierfür denkbar wäre die Fokussierung auf Personen, die sich im Langleistungsbezug seit mehr als zwei oder drei Jahren befinden und in dieser Zeit trotz mehrfacher Aktivierung keinen einzigen Tag in einer regulären Beschäftigung waren. Diese Menschen sind schon per Definition wettbewerbs­neutral. Bei der Einführung des Modells ließe sich auch an eine zahlenmäßige Be­grenzung auf zum Beispiel 300.000 Menschen denken.
• Von zentraler Bedeutung: Wegfall des Kriteriums der Zusätzlichkeit⁴ und Wegfall der starren Befristung der Beschäftigungsmaßnahmen. Stattdessen dezentrale Entscheidungen unter Einbindung der relevanten Akteure vor Ort. Hier könnte man sich die örtlichen Beiräte in den ­Jobcentern als Entscheidungsinstanz vor­stellen.
• Erlöse müssen auf dem Markt erzielt werden können, wie das bereits heute in der Behindertenhilfe möglich ist, beispielsweise in den Werkstätten für behinderte Menschen. Die Erlöse sind zu verwenden für die Begleitung der geförderten Be­schäftigung, für die Integrationsarbeit und zur Aufrechterhaltung der Marktfähigkeit der Beschäftigungsunternehmen.
• Anreize für eine Aufstiegsperspektive schaffen: keine Zementierung in einem Sonderarbeitsbereich! Gebraucht wird die Option einer Förderkette, also eine Einbindung in das heutige Aktivierungsinstrumentarium und darüber hinaus in ein „Belohnungssystem“ im Sinne der Aufstiegsmöglichkeit innerhalb der öffentlich geförder­ten Beschäftigung.
• „Entlohnung“ mit Regelsatz und Miete plus einer Mehraufwandsentschädigung (das heißt, ein Teil der notwendigen Mittel kommt aus dem Passivtitel, die Mehraufwandsentschädigung aus dem Eingliederungstitel). Offensichtlich haben wir es hier sozusagen mit einem „embryonalen PAT“ zu tun, weil man die ansonsten auch fälligen Leistungen in eine Lohnzahlung transformiert.

Dem aufmerksamen Beobachter wird sofort klar sein, dass das skizzierte Übergangsmodell im Kern eine Fortschreibung des bisherigen AGH-Modells darstellt, mit dem allerdings gewichtigen Unterschied, dass die Zusätzlichkeit und (noch schlimmer!) die nunmehr gar im Gesetz verankerte „Wettbewerbsneutralität“ entfallen sowie die oftmals desaströs rigide Befristungspraxis im ­Sinne einer dauerhaften Beschäftigungsoption durchbrochen wird.

Die Beteiligung der Träger an diesem „embryonalen PAT-Modell“ sollte allerdings nur – so meine Empfehlung – erfolgen, wenn die beiden Punkte „Wegfall der Zusätzlichkeit“ und „Wettbewerbsneutralität“ sowie die längerfristige Beschäftigungsoptionalität für einen Teil der Zielgruppe seitens des Gesetzgebers erfüllt werden.

Es darf an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass die Forderung nach einem Verzicht auf Zusätzlichkeit und Wettbewerbsneutralität sowohl vom Deutschen Landkreistag wie auch vom Deutschen Städtetag in zwei neuen Positionspapieren ausdrücklich unterstützt wird.

Würden sich die Träger hingegen weiter ohne große Widerstände an den immer restriktiver werdenden Rest-Beschäftigungsmaßnahmen beteiligen und Unmut höchstens intern äußern, dann besteht die große Gefahr, in eine fatale „Bescheidenheitsfalle“ zu laufen: Am Ende glaubt dann die Politik nicht nur, sie könne alles machen, was sie will, sondern bekommt dies auch noch von den „Opfern“ ihrer eigenen Politik bestätigt.

Anmerkungen

1. Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwands­ent­schädigung.
2. Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe: Öffentlich geförderte Beschäftigung im Rechtskreis SGB II: Ländervergleich 01/2010 bis 04/2012. Bremen, Presseinformation vom 4. Mai 2012.
3. Creaming: „Abschöpfen der Sahne“, also besondere Förderung der Befähigteren, so dass bei gleichem Mitteleinsatz gerade die besonders Benachteiligten leer ausgehen.
4. Wesentliches Kriterium bei den AGH, das deren Missbrauch zum Abbau regulärer Arbeitsplätze verhindern soll.