EU-Asylpolitik braucht Solidarität der Mitgliedstaaten
Bereits im Jahr 2000, als die Europäische Union das gemeinsame Europäische Asylsystem (CEAS)1 und die Dublin-Verordnung herausbrachte, positionierte sich Caritas Europa zusammen mit anderen Wohlfahrts- und Nichtregierungsorganisationen.2 Gleichzeitig unterstützte Caritas Europa die Harmonisierung und die Vision einer einheitlichen europäischen Asylpolitik. Hierzu gehörten unter anderem der Zugang von Asylbewerbern in das EU-Gebiet, die Aufnahmebedingungen, die Asylverfahren selbst und die Auslegung der Flüchtlingsdefinition sowie der rechtliche Status, der vorübergehende Schutz in Situationen von Massenzuströmen, ergänzender und humanitärer Schutz sowie Solidaritätsmechanismen.
Immer wieder sterben Menschen auf der Flucht auf ihrem Weg nach Europe. Caritas Europa begrüßt das Plädoyer der EU-Kommission, dass es sichere und legale Möglichkeiten für Flüchtlinge geben muss, um die EU zu erreichen.Christiane Stieff
Caritas Europa hatte gehofft, dass das Dublin-System und CEAS einige der wichtigsten Mängel in den nationalen Asylsystemen angehen würden. Dazu gehören das Problem der Asylsuchenden, vor allem aufgrund der Visumspflicht, legal in das EU-Territorium zu kommen, die nationalen Unterschiede bei der Gewährung des Flüchtlingsstatus sowie die unterschiedlichen Aufnahmebedingungen, die in manchen EU-Staaten de facto zu Hindernissen für Asylsuchende führen. Das Hauptanliegen von Caritas Europa war seinerzeit (im Jahr 2000), die gravierenden Lücken bei der Gewährleistung von Schutz zu schließen.
Obwohl die damalige Position schon 15 Jahre alt ist, sind die wichtigsten Punkte für Caritas Europa auch heute noch gültig.
Caritas kritisiert Abschiebegesetz in Spanien
Seitdem ist auf europäischer Ebene viel passiert. Es gab die Tragödie vor der Küste von Lampedusa im Oktober 2013, bei der Hunderte von Menschen ertranken, und auch danach gab es zahlreiche Todesfälle auf See und an den Grenzübergängen nach Europa. Die Situation der Flüchtlinge in Spanien an der Grenze in Ceuta und Melilla ist verheerend. Das neue spanische Gesetz legalisiert die sofortige Abschiebung aller Migranten und Asylsuchenden, die versuchen, über den Zaun zu klettern, um nach Spanien zu gelangen. Diese Gesetzgebung wird von der Caritas als verfassungswidrig betrachtet. Daher fordert sie dazu auf, eine Klage beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gegen Spanien einzureichen. Problematisch sind auch die Zäune zwischen Bulgarien und der Türkei sowie die Tatsache, dass ein Dichtmachen von Landesgrenzen nachgewiesenermaßen zu mehr Todesfällen auf See führt.
Wie kann die Aufnahme von Flüchtlingen gelingen?
Durch ihre anwaltschaftliche Arbeit über die Jahre versucht Caritas Europa, Alternativen vorzuschlagen, damit die Menschenwürde jeder Person gewahrt wird. Da Migration alle EU-Mitgliedstaaten angeht, sind diese aufgerufen, ihren Beitrag zu leisten, um dem Solidaritätsprinzip gerecht zu werden. In diesem Bewusstsein trafen sich am 12. Mai 2015 Vertreterinnen und Vertreter der Mitgliedsorganisationen von Caritas Europa in Brüssel.
Organisiert und geleitet wurde das Treffen vom Deutschen Caritasverband und Caritas Italien. Es wurden Fragen der innereuropäischen Solidarität und der Notwendigkeit einer Strategie zum EU-internen Verteilungsmechanismus von schutzbedürftigen Flüchtlingen und Asylsuchenden diskutiert. Es ging auch um eine Revision der Dublin-III-Verordnung der EU3 und darum, welche interne Umzugsregelung für Asylbewerber und Flüchtlinge auf EU-Ebene angewandt werden sollte.
Verabschiedet als erstes Element des neuen gemeinsamen Europäischen Asylsystems (CEAS) im Jahr 2003 (Dublin II im Jahr 2013) war das Ziel, mit der Dublin-Verordnung einen Mechanismus zu haben, um die Verantwortung jedes einzelnen EU-Mitgliedstaats zu klären, damit Asylanträge schnell bearbeitet und abgewickelt werden könnten. Es sollte auch sichergestellt werden, dass das System nicht missbraucht würde. Nach Dublin III prüft der zuständige Mitgliedstaat die in hierarchischer Reihenfolge festgelegten Kriterien, wie zum Beispiel Familienstatus, letzten Aufenthaltstitel oder letzten Besitz eines Visums und bestimmt dann, in welchem Land der Asylantrag entschieden werden soll.
Dublin-System ist mangelhaft
Teilnehmer(innen) des Caritastreffens brachten ihre Erfahrungen über die tatsächliche Umsetzung der Dublin-Verordnung ein und schlugen konkrete Modelle und Lösungen eines Verteilerschlüssels sowie Quotensysteme vor. Einig waren sich alle darin, dass die Art und Weise, wie das Dublin-System tatsächlich umgesetzt wird, weit von seinen zwei Hauptzielen entfernt ist.
Niedrige effektive Übertragungsraten (Flüchtlingsraten des zweitbesuchten EU-Mitgliedstaates)? und eine anhaltend hohe Inzidenz von sekundären Bewegungen (wenn Flüchtlinge das EU-Land, in das sie zuerst eingereist sind, verlassen und in ein anders weiterwandern) unter Asylsuchenden haben die Effizienz des Dublin-Systems untergraben.4 Trotz der Harmonisierungsbemühungen des CEAS bleiben wesentliche Unterschiede in den Asylverfahren, den Aufnahmebedingungen und der Integrationsfähigkeit der EU-Mitgliedstaaten bestehen. Das Dublin-Zuteilungsverfahren basiert auf der Voraussetzung, dass in allen Mitgliedstaaten ähnlich hohe Schutzstandards zugrunde liegen. Dies entspricht jedoch nicht der Realität. Asylsuchende werden in der EU nicht gleich behandelt. Darüber hinaus kritisierte Caritas Europa, dass die Dublin-Verordnung Verfahrensverzögerungen bei der Bewertung der Schutzansprüche verursacht, die Einheit der Familie stört und ohnehin gefährdete Personen zusätzlich in Gefahr bringt.
Trotz des Artikels 80 des EU-Vertrages, der die Notwendigkeit der Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten vorschreibt, ist in der Realität Solidarität, Verantwortung und Austausch zwischen den Mitgliedstaaten weiterhin nicht gegeben. Derzeit werden 70 Prozent aller Erst-Asylanträge in nur vier EU-Mitgliedstaaten bearbeitet. Kein Wunder, dass einige Fachleute die Dublin-Verordnung als ein Instrument definieren, durch welches Verantwortung verlagert und nicht geteilt wird. Obwohl die jüngsten rechtlichen Verbesserungen erst seit 2014 gelten, funktioniert das Dublin-System nicht, wie es sollte. Mit dem steigenden politischen Druck musste die Europäische Kommission jedoch reagieren und brachte am 13. Mai 2015 die neue EU-Agenda für Migration heraus.5
Ein Quotensystem soll die Verteilung regeln
Wie aus der EU-Migrationsagenda hervorgeht, soll künftig nach einem zeitlich befristeten Quotensystem die Verteilung der Asylsuchenden auf die einzelnen Mitgliedstaaten gerechter werden. Dabei soll unterschieden werden zwischen Flüchtlingen, die sich bereits in Europa befinden und die umgesiedelt werden und solchen, die noch in Lagern in Krisenstaaten sind. Die EU-Kommission schlägt ferner vor, Maßnahmen zur EU-internen Verteilung von Asylsuchenden zu fördern und Pläne für ein Notfallsystem auszuarbeiten. Ende 2015 soll ein Gesetzesvorschlag für ein dauerhaftes Quotensystem folgen, welches dann greift, wenn irgendwo in der EU auf einen Schlag sehr viele Asylsuchende eintreffen.
In welche EU-Länder wie viele Asylsuchende kommen, soll dann von mehreren Faktoren abhängig sein, wie beispielsweise der Bevölkerungszahl, der Wirtschaftskraft, der Arbeitslosenquote und der bisherigen Zahl der Asylbewerber in den EU-Ländern. Caritas Europa wünscht sich, dass endlich die Familienbindungen (wie es in Dublin III verankert ist, aber nicht immer umgesetzt wird) berücksichtigt werden sowie der persönliche Wunsch der Asylsuchenden, in welches Land sie gerne einreisen würden.
Quote stößt auf Widerstände in einigen Mitgliedstaaten
Derzeit ist das Ungleichgewicht groß. Deutschland ist eines der größten Aufnahmeländer der EU. Auch Italien und Griechenland gehören zu den Ländern, die vergleichsweise viele Neuankömmlinge aufnehmen. Laut des Vorschlags müsste Deutschland dann mit 18,42 Prozent die meisten Asylsuchenden aufnehmen, gefolgt von Frankreich mit 14,17 Prozent und Italien mit 11,84 Prozent. Wenn der Rat der EU und das EU-Parlament der Umverteilung zustimmen, müsste Griechenland künftig 1,9 Prozent der Flüchtlinge aufnehmen und Malta lediglich 0,69 Prozent. Wegen der "Opt-out"-Option (Ausnahmeregelungen innerhalb EG/EU bezüglich der Grundrechte und des Euro-Beitritts) müssen sich Großbritannien, Irland und Dänemark an diesem Quotensystem nicht beteiligen, da sie Ausnahmerechte genießen.
Die EU-Migrationsagenda stößt aber auf große Widerstände bei den übrigen EU-Ländern. Während Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán verbindliche Quoten im Vorfeld "verrückt" nannte, schlug die britische Innenministerin Theresa May vor, "Flüchtlingsboote auf das Mittelmeer zurückzuschicken". Die EU solle sich darum bemühen, sichere Landeplätze in Nordafrika zu schaffen, unterstützt durch ein aktives Rückführungsprogramm.
Caritas Europa erwartet, dass Solidarität nicht nur innerhalb der EU gefördert wird, sondern global. Während wir hier mit der Frage der gleichmäßigen Verteilung der Asylsuchenden in Europa konfrontiert sind, gibt es 232 Millionen Menschen auf der ganzen Welt, die außerhalb ihres Geburtslandes leben. Es gibt riesige Flüchtlingslager in Ländern wie Kenia, Pakistan und Libanon (siehe dazu Beitrag Oliver Müller). Die Zahl der Menschen, die in diese Länder fliehen, übersteigt die Zahl derer, die nach Europa kommen bei weitem.
Caritas Europa begrüßt, dass die EU-Agenda für Migration den Schwerpunkt auf die Rettung von Leben auf dem Meer legt und das Budget für den Triton-Einsatz gesichert hat.6 Allerdings spricht sich Caritas Europa für eine europäische Such- und Rettungsflotte mit einem humanitären Mandat aus, damit die Rettung von Menschenleben auf See gesichert wird und die humanitären Tragödien an den europäischen Küsten verhindert werden.
Caritas Europa glaubt, dass der Grundsatz der Solidarität auf europäischer Ebene ernster genommen werden sollte, damit die Grundrechte und die Menschenwürde der Neuankömmlinge nicht untergraben werden. Caritas Europa begrüßt auch das Plädoyer der EU-Kommission, dass "es sichere und legale Möglichkeiten für die Menschen geben muss, um die EU zu erreichen".7 Der Vorschlag, ein EU-weites Umverteilungs- und Neuansiedlungssystem zu installieren, für das ein größeres Budget zur Verfügung steht, humanitäre Aufenthaltsgenehmigungen und eine Familienzusammenführungsklausel sind alles gute Ansätze, um Menschen vor dem Tod im Mittelmeer zu bewahren. Ohne einheitliche und hohe Asylstandards führt ein verbindlicher Verteilerschlüssel jedoch nicht zu mehr Solidarität, sondern vielmehr zu mehr Ungerechtigkeit im System.
Caritas ist skeptisch
Caritas Europa wird die EU-Pläne zu diesem Thema weiterhin gezielt und kritisch beobachten. Sie ist skeptisch in Bezug auf die Verwirklichung der Vorschläge, da sich die EU-Mitgliedstaaten im Laufe der Jahre immer wieder weigerten, verbindliche Gesetze zu diesem Thema zu verabschieden.
Trotz des Verweises auf eine "gemeinsame" EU-Politik zu Einwanderung, Asyl und Grenzkontrolle startet die EU-Kommission in der EU-Migrationsagenda nicht mit der Überlegung, was für die EU nötig ist, um das Endziel einer fairen Verteilung in Verantwortung der EU-Mitgliedstaaten zu erreichen. Sie beginnt vielmehr mit dem Status quo und fragt, welche kleinschrittigen Änderungen vorgenommen werden müssen, um spezifische Probleme anzugehen.8
Wenn sich die EU-Kommission dazu verpflichtet, ihre Bewertung des Dublin-Systems im Jahr 2016 abzugeben, hoffen wir, dass nicht nur eine Überarbeitung der rechtlichen Rahmenbedingungen von Dublin vorgenommen, sondern dass vielmehr eine gerechtere Verteilung der Asylsuchenden in Europa erreicht wird.
Es wird sich zeigen, welche langfristigen Ziele die EU-Kommission in Asylfragen verfolgen wird.
Anmerkungen
1. CEAS steht für Common European Asylum System.
2. Die Caritas Stellungnahme: www.vatican.va/roman_curia/pontifical_councils/migrants/pom2001_85_87/rc_pc_migrants_pom87_asylum.htm
3. Das Dublin-System legt den zuständigen Mitgliedstaat sowie die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zur Prüfung eines eingereichten Antrags auf internationalen Schutz durch einen Drittstaatsangehörigen oder eines Staatenlosen fest.
4. Siehe Migration Policy Institute: http://migrationpolicy.org/research/not-adding-fading-promise-europes-dublin-system, abgerufen am 3.5.2015.
5. Die Migrationsagenda der EU: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf, abgerufen am 13.05.15.
6. Euractiv: "Für die Einsätze ‚Triton‘ und ,Poseidon‘ im Mittelmeer ist eine Verdreifachung der Ressourcen in diesem und nächsten Jahr vorgesehen. Die Kommission will zudem das ‚Triton‘-Einsatzgebiet ausweiten", was möglicherweise bedeuten könnte, dass mehr Menschen gerettet werden könnten, wenn sich der Aktionsradius der Schiffe vergrößern würde ("Das Neue EU-Quotensystem für Flüchtlinge: Zweifel von allen Seiten" Euractive, 13.05.15, www.euractiv.de; abgerufen am 14.05.2015).
7. Die Migrationsagenda der EU: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_ the_european_agenda_on_migration_en.pdf, abgerufen am 13.05.15.
8. Siehe Peers, Steve: www.eulawanalysis.blogspot.co.uk, abgerufen am 5.7.2015.
Der Artikel erschien im neue caritas-Jahrbuch 2016.
